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    教学研究

    走向民富优先 共同富裕的税制改革

    [ 来源:   发布日期:2016-05-13 18:52:50  作者: ]

     

        在以经济体制改革为重点的新一轮全面深化改革布局中,备受关注的税制改革再一次成为世人关注的焦点。如何看待前20年的税制改革,税制改革在新一轮经济体制改革中的地位和作用如何,下一步税制改革的重点、难点是什么,如何理解结构性减税,如何判断营改增,如何看待税负上升、税负过重的社会舆论,带着这些问题,本期名师专访有幸采访了税制改革方面的专家靳东升教授,为我们就税制改革的若干重点问题进行深度剖析。

        10月22日的上午,靳教授刚刚在西南财大财税培训中心结束了关于《中国“营改增”及发展趋势》课程,连续三个小时的授课并没有让他的脸上出现一丝疲惫的神色,说话举止间散发出的是学者的儒雅气质。当谈到税制改革时,他那缜密的思维和理性的表达,以及表现出的对中国税制改革思路深深的思考,都将他的专家身份显露无遗。

        靳东升,国家税务总局税收科学研究所副所长,1993年于厦门大学财金系获经济学博士学位,同年入职国家税务总局政策法规司工作,历任综合处副处长、处长,税制改革处处长。曾参与国家税务总局许多税收法规和其他重要税收文件的起草;主持过十几项国家或省部级税收科研课题;曾在《世界经济》、《财贸经济》、《财政研究》、《税务研究》、《涉外税务》、《宏观经济研究》、《企业管理》、《国有资产管理》等重要刊物上发表论文;独自或合作出版多部税收专著和工具书。靳东升教授目前也同时担任我中心特聘教授。

    发表著作:(通过排版,将著作进行展示)

    《税收国际化与税制改革》(独著,1996年,中国财政经济出版社)

    《税收国际化趋势》(独著,2003年,经济科学出版社)

    《依法治税系列丛书》(主编,2002至2007年,经济科学出版社)

    《企业所得税的理论与实践》(主编,2006年,经济科学出版社)

    《经济全球化下的国际税收竞争与协调》(主编,2008年,中国税务出版社)

    《外国税收征管的理论与实践》(主编,2009年,经济科学出版社)

    《地方税理论与实践》(主编,2008年,经济科学出版社)

    《外国税制概览》(主编,2009年,中国税务出版社)

    《2008世界税收发展研究报告》(主持,2009年,中国税务出版社)

    《促进中国企业对外投资合作税收问题研究》(主持,2009年,中国税务出版社)

    《2009世界税收发展研究报告》(主持,2010年,中国税务出版社)

    《2010世界税收发展研究报告》(主持,2011年,中国税务出版社)

     

    名师面面谈:(以下记者简称“记”,靳东升简称“靳”)

    记:从您的履历表中我们知道您是在1993年进入到国家税务总局工作,那一年正是紧锣密鼓筹备分税制改革的关键时刻,而后您还担任过税制改革处处长,可以说参加工作以来,税制改革一直伴随着您,回顾这二十年的改革历程,您感受最深的改革是什么?

    靳:1994年的税制改革,至今仍然影响和决定着中国税制的发展方向。可以说,近20年的改革都是1994年税制的深化和完善。税制改革虽然已经取得了很大成绩,但还有待完善。实现公平公正是深化税制改革的一个努力方向,涉及到利益格局的重新调整,必然会和既得利益发生正面冲突,将来改革面临的挑战更多,难度更大,形势更严峻。

     

    记:您认为会遇到哪些具体的挑战呢?

    靳:只要有广大纳税人、社会的支持和国家领导人的坚强决心,有让形势往好的方向发展的环境,我相信还是能顺利推进的。如果说具体的难度和挑战,我认为主要是利益格局的重新调整,触及既得利益。比如说,房产税改革就会触及到一些已有房产、过量房产者的经济利益,必然会遭到部分人的反对。

     

    记:回顾20年的改革历程,您有哪些感受?

    靳:感受最深的首先是原油税费改革。原油税费的改革是一个创新,因为以前很难做到价、税、费、租联动。比如说1998年税费改革时,就曾经确定过一个围绕汽车道路发起费改税的改革,但由于各种原因一直没有实施起来。2008年亚洲金融危机后,国际油价下降,从而带动了中国原油价格的下降,给改革创造了一个契机。这个改革既增设了原油消费税,又取消了20多项与汽车道路有关的收费,同时还不增加纳税人的负担,达到了多赢的社会效果。这是我们感受颇深的一个很好的经验,由此也引导我们在“十二五”规划中提出了关于价、税、费、租联动的资源税改革的设想。

    还有一个让我感受很深的,就是取消农业税。在1996年取消农业税之前,农民的负担已经变得越来越重了。不过,负担变重的原因并不是农业税,制度和规定都是原有的,并没有改变,农业税并没有增加。但是伴随着农业税征收产生的一些费用不断增加的趋势,让农民负担很沉重,这里面存在一些收费不清楚、乱收费的情况,从而实际地增加了农民的负担。像“三提五统”增加的这些收费,严重的破坏了党群关系,干群关系,群众反对的呼声很高。曾经有人给国务院领导写信说是农民真苦、农村真穷、农业真危险,反映出了“三农”发展面临的严重问题。所以我们也在反复地研究调查基础上,呼吁农业税的改革,彻底取消农业税和各种农业收费,使农民从税费的压迫下解放出来。取消农业税,改善农业方面的收费管理,我认为这为广大农民群众带来了很直接的益处。

    个人所得税的改革同样让我很有感触。我之前提到,税制改革最大的困难在于利益格局的重新调整,触及既得利益,改革会出现很多反对的声音,个人所得税的改革也是如此。我们要对高收入者多征税,低收入者少征税,通过完善个人所得税制度,来调整收入分配的差距,实现个人所得税的功能。但如果这样的话,就必然会损害和影响高收入者的利益。同时,税费改革还需要全社会的配合,这对纳税人会增加一些手续上的负担。虽然税制追求的也是减化,但是纳税的程序、纳税的办法及管理,都有规范的程序,都需要纳税人的配合。比如说纳税申报,在改革前是源泉扣缴、代扣代缴,而改革后需要个人自行申报。这些改变所带来的一些手续,要让广大纳税人普遍接受,不可能一朝一夕完成,必然经过一个较长时期的宣传、教育的过程,才能逐步适应和接受。

     

    记:1996年取消农业税、2005年个人所得税改革、2011年营改增试点方案出台,分别惠及农村人口、工薪族、小企业主和企业,伴随着税制改革的不断深化,也不断制定和实施了许多改善人民生活环境、生活条件和提高人民收入水平的税收政策,您认为下一步改革的思路、重心应该怎么确定?

    靳:这些改革都是我们深化税制改革中的一部分,而且是国家的五年计划、长远规划的一部分。个人所得税改革降低了中小企业、中小个人的负担,这也是实现社会公平的一个方面。

    下一步深化税制改革的重点是营改增。营改增试点方案有三个目标:一是引导经济发展方式、生产方式的转变和优化,推动产业结构、需求结构、就业结构的不断改善,促进社会生产力特别是第三产业发展水平的进一步提升;二是完善税制体系、征管机制,打通增值税抵扣链条,完善增值税抵扣机制,从根本上解决不同领域、不同环节经营活动重复征税的问题,从而真正实现增值税的功能;三是落实国家结构性减税政策,要完整理解结构性减税的含义,结构性减税不仅是减税,还要调整结构,使税负结构更加科学、合理,所以结构性减税是有增有减、以减为主、总体税负下降。从这三个目标中我们可以看到,营改增试点方案对于改善民生、提高生活水平、促进经济发展都是有益的,刚好印证了我们说的税制改革必须配合经济体制改革的需要来进行的观点。当然,这些改革完成以后,也还不等于我们的税制就完善了,我们仍然面临深化税制改革,进一步完善税制的改革课题。

    取消农业税,为广大农村提供了一段很有意义的休养生息时期,但农业是不能长期不纳税的,对一部分先富起来的企业、个人,应该按国家的统一税法,将来再进行征收。

    目前的个人所得税改革也并没有到位,还需要推进综合和分类相结合的个人所得税改革模式,实现个人所得税税收负担的科学化、合理化,更好地实现个人所得税规范收入分配、调节收入差距的功能。

    营改增完成后,增值税将成为我国第一大税种,但这个增值税的改革并不彻底,还需要简化税制、拓宽税基、降低税率,在减轻税收负担方面还要进一步努力,使增值税更加科学、合理、规范,符合国际惯例。

    所以说,虽然税制改革取得了很大成绩,但改革的道路还没有到终点,改革的步伐还不能停止,还要不断地深化改革,完善我们的税收制度。

     

    记:2013年8月1日,“营改增”试点的范围已推广到全国,官方称有利于降低产品和服务价格,提振消费,改善民生,促进经济发展方式的转变。但我们注意到,也有一些纳税人对此并不认同,您怎么看待这种现象?

    靳:营改增是转变经济发展方式的需要,也是完善税收制度的需要,也是落实结构性减税的需要。前面说了,结构性减税不是普惠性减税,而是有增有减、以减为主、整体税负下降的减税。从实际情况来看,通过营改增,70%以上的企业降低了税收负担。当然,也有少数企业的税负上升了。税负上升的企业,有些是暂时的,随着改革的深入,逐步会降下来。还有部分企业税负上升,也可能是因为制度的业也要正确对待,首先,从理论上讲,增值税是一个可以转嫁的中性税收,随着市场价格体系的调整,随着市场的发展,可以转嫁给消费者负担,不应该影响企业的税负。营改增如果带来税负上升,也可能是因为中国市场价格体系目前还不够建全完善造成的。这也是调节价格体系的一个契机,通过对税收制度进行完善,进而推进价格体制改革,价格体系更加合理。目前部分企业不认同整体税负下降也是正常的,可以理解,在改革前就是可以预见到的,应该不会影响到税制改革的大体。

     

    记:1950年通过的《全国税政纲要实施要则》将遗产税作为拟开征的税种之一,但限于当时的条件未予开征。1994年的税制改革将遗产税列为国家可能开征的税种之一。1996年全国人大批准了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,纲要中提出“逐步开征遗产赠与税”,但也一直未能实行,最近国务院已同意并转发国家发改委等部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,称要“研究在适当时期开征遗产税问题”,一些媒体称起征点定为80万元,又引发了关于遗产税的激烈讨论。对此,您持怎样的态度和看法?

    靳:遗产税历史悠久,国际上有很多国家在征收遗产税,也有部分国家不征收。最近也有一些消息,提到有一些国家要取消遗产税,像美国等国家又要恢复遗产税。对于我们国家,遗产税也是经历了三起三落。建国开始就提到过征收遗产税,但是并没有实际征收。这是因为征收遗产税需要一定的条件,除了广大居民本身具备可以遗传的财产以外,还要有一些基础的条件,比如说财产申报制度、财产信息体系。这些都是征收遗产税的先决条件,当这些条件具备以后,还要考虑到开征遗产税带来的效应。我们既要鼓励劳动创造财富,遏制不劳而获的情况,又要保护个人合法的财产所有权,同时又不能造成资本外流。如何把握好这个度,需要一个具体的测算。比如说设立80万的界限,过去可能合理,现在就不一定合理了,而将来可能还要继续提高这个标准。这都需要根据一定时期的财产规模以及社会发展水平来测算确立。

    虽然我们确定了要征收遗产税,但具体什么时候开始征收,还要服从改革发展的全局安排。目前我们改革的重点主要是营改增,遗产税可能要和个人所得税配套,在营改增改革以后再考虑,也可能是同步进行改革,但它决不是可以一蹴而就的,并不是我们想像中的那样简单。它需要一个充分的研究,以及挑选合适的时机来启动。

    现在针对遗产税的激烈讨论是好事,大家提出不同的意见,对启动遗产税选择适当的时机提供帮助,同时创造出条件。

     

    记:在此前的学术报告中,您认为资源税制到了必须进行改革的时候,为什么您用了“必须”这样的词汇?您觉得改革资源税的根本意义是什么,应该如何去改革?

    靳:我们现行的资源税制还是1993年的资源税暂行条例,仅仅只是一个暂行条例。目前我国的资源税是采用从量定额的办法来征收,从量定额是按照产品的数量来进行征收的。按产品数量增收是一个跟计划经济物质生产联系紧密的做法,我们现在已经建立起了市场经济体系和市场价格制度,而市场经济追求的是价值经济,价值经济是用价值来进行衡量的。随着我们资源价格的不断提高,越来越显见出资源税征收力度不够,很有必要加大征收力度,实现资源税节约资源、保护环境、平衡收入的功能。但目前的价格体系和资源税资源的价值相比已经微乎其微了。以煤炭为例,从量定额征收的资源税是开采每吨煤炭征收0.3元到5元,而现在煤炭的价格已经达到平均500元一吨,按现行的最高税额,也不过征收了1%,达不到调控的作用。所以,我们必须与时俱进,改革资源税,使之与目前的市场价格相适应,与保护资源、科学开采这个目标相适应。同时,资源税作为地方政府的公共资源,可以为地方提供更多的社会福利,所以我提出资源税到了必须改革的时候。

    (编者按:在笔者整理靳教授采访文稿的同时,刚刚结束的十八届三中全会《决定》提出:“加快资源税改革”、“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。根据会后公布的财政部财科所完成的一份研究报告称,煤炭资源税的从价计征改革将于明年上半年内实施,到2015年末,资源税的从价计征改革扩展至其他矿产资源。)

     

    记:关于房产税,从上海、重庆试点以来,这个备受地方政府、银行、地产企业乃至广大市民关注的税种,可谓牵一发而动全身,目前是否开征房产税的意见并不统一,论争激烈,相持不下,您如何看待这一现象,您的观点是什么,能否具体谈谈?

    靳:房产税不能说成“开征”,因为我们国家现在对经营性企业已经在征收房产税,只是对个人还在免税。事实上,房产税对个人也是应该征收的。只是以我们国家的国情,在过去很长一段时间里,个人很少有房产,基本上是集体或者国家提供住房,所以就没有向个人征收房产税。但是随着1999年房改以后,个人开始拥有了商品房,商品房对住房制度的改革是一个很大的冲击。自此以后,个人拥有房产的越来越多了。

    对个人征收房产税的提议并不是近几年的事情,自从住房制度改革以后,这个问题就一直在讨论,只是近几年越来越热烈了,因为拥有房产的人越来越多了。特别是在物权法公布实施以后,对房产税的征收奠定了一个很好的基础。对于征收房产税,目前争论最激烈的问题就是和我们现行体制的冲突。在现行体制中,我们在房地产开发环节、转让环节上税费比较高,而现在我们计划的是对持有环节来进行征税。这就出现了一种反对的声音,说我们在开发环节已经征税了,持有环节如果再征税,另外在再转让环节也征税,就出现了重复征税的情况。那如何平衡好这个开发环节、持有环节和再转让环节征税的关系,这是第一大难题。

    第二大难题就是普遍性地征收也是需要一定的基础,比如财产申报制度、房产信息管理、社会评价房产价值的评估体系等等,这些条件都需要逐步地建立。所以房产税在上海和重庆试点,也只对增量房征税,不对存量房征税。

    我个人认为,房产税肯定是要征,这个应该是没有异议的,因为其它国家都在征收房产税或者财产税。但最大的问题是什么时候征、怎么征。这需要选择适当的时机,还要考虑的是,是全社会普遍征收,还是分步骤征收。我倾向于分步骤征收,首先要对生产经营的企业改变目前的征收方式,采取国际上统一的征收办法,然后对社会机构、社会组织拥有的房产征税,再进一步,对个人超过居住面积的进行征税。通过逐步地征收房产税,调节收入分配关系,最后我们才能实现普遍性的征收。

    这个改革是很必要的,就目前的税制体系来讲,直接税、间接税、财产税是一个完整的税制结构。现在财产税占的比重过低,地方政府给居民提供社会公共福利,改善房产所在地的环境,都需要补偿。这就应该通过缴纳房产税的方法,直接使纳税人和当地的政府发生经济权力义务之间的关系。从这个角度来讲,也是有利于增加地方政府的收入,促进地方的社会和谐。我觉得应该按照税制改革的总体部署,分批逐步实现房产税的征收,这个过程可能需要一个较长的过渡时期,这是我个人的看法。

     

    记:近日,法国国民议会、即议会下院投票,批准今明两年针对年薪超过100万欧元(约合136.9万美元)的个人征收高税率的“特别富人税”。对此您怎么看?

    靳:依我看,这是一把双刃剑。一方面对筹集政府收入、调节收入差距有积极意义,体现了社会公平;另一方面,可能会让法国的富人迁移,我们把这种人称为税收难民。富人往往是社会精英,他会创造更多的财富,使社会进步。如果为了征收富人税而使富人发生迁移,实际上对国家是一个损失。所以这就面临着一个对公平和效率进行选择的问题。假如政府更加注重公平,就可以征收特别富人税,假如更加注重效率,想提高生产力,促进发展,那么就需要考虑是否要取消征收富人税了。

    从法国通过了这个投票的情况来看,法国社会上对公平和正义的呼声比较高。法国征收富人税带来的影响是比较大的,如果获得成功,对其它国家也会起到一个很好的示范作用。因为现在各国征收富人税的情况并不是很多,所以对于征收富人税的这种做法我们还是应该静观其变,观察法国征收后带来的影响。其实,法国征收富人税在增加政府收入这个方面的意义并不大,更大的意义还是为了调节分配,实现社会的公平。我们国家有一种说法,叫初次分配讲效率,二次分配讲公平。法国分配制度的调节能够发挥多大的作用,我们还得拭目以待。

     

    记:作为中税协指定的中国注册税务师西部培训基地聘请的教授,您如何评价西部培训基地,您对西部培训基地有什么特别的期待?

    靳:中税协在西部地区设置一个培训基地,也是以实际行动贯彻国家西部大开发战略的一个体现。西部地区跟东部地区相比,经济相对落后,更重要的是人才落后。在思想观念上和人才素质培养上,西部和东部相比,也是有很大差距的,特别需要我们这种施教机构,至少在我们注册税务师的这个行业,提高西部地区的职业能力,促进和配合经济的发展。从这点来说,西部基地的建设是非常有意义的。

    我也希望基地能够发挥应有的作用,把最新的政策、法律及方法,介绍给西部广大的注册税务师。这不仅能改善西部的硬环境,还能改善软环境,完善对西部建设的经济服务。经济服务也是一种生产力,能更好地促进西部建设的整体发展。我希望西部基地越办越好,成为中税协培训的金字招牌,与税务总局党校东西并进,比翼齐飞。

     

    记:您此次课程讲的是《税收改革》,做为税收改革的专家,在课堂上您愿意用怎样的方式进行讲解,您希望的效果是什么?

    靳:在课程上我还是会采取传授的方法:介绍情况、分析问题、给出答案。从课堂教学的角度来讲,我更希望能有一种探讨式的教学:发现问题、分析问题、解决问题。学员和老师实现互动以后,教学效果就会比较好。在课堂上讨论一些实际情况,能帮助大家明辨是非,更清楚地认识到一些关于税收改革的问题。教学的最终目的,应该是指导我们的实践,也就是理论联系实际。

    我希望达到的效果是能够让大家对改革面临的环境、困难、路径和方向有一个清楚的了解,为改革献计献策,使税收改革更加科学合理,实施更加顺利有效,为社会主义市场经济的完善、和谐社会的建设做出应有的贡献。我想这不仅是我个人的希望,也是大家都期待的。我们都应该为制度的完善和社会的完美做出自己的努力和贡献!

     

     

     

     

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